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2019年减税降费:空间在哪里?如何切实落地?

2019-01-24 00:42
来源: 中国经济时报

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  在2019年的第一天,新个税法如期全面实施,6项专项附加扣除正式落地,为纳税人派发新年减税礼包。伴随新的一年的到来,更大规模的减税降费也拉开序幕。前不久召开的中央经济工作会议和全国财政工作会议都明确释放2019年我国将实施更大规模减税降费的信号。

  发挥积极财政政策,着力减税降费,作用显著

  中国经济时报:在经济下行压力加大、内外部发展风险持续加大的大背景下,如何看待财政政策减税降费的作用?

  胡敏:在当前经济下行压力加大、内外部发展风险不减的背景下,发挥积极财政政策,着力减税降费,作用是显著的,在未来一个时期应当能够产生明显政策效应。

  首先,减税降费是巩固供给侧结构性改革成果、深化供给侧结构性改革的关键措施。连续几年党中央将推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线,紧抓“三去一降一补”取得了初步成效,在经济下行态势和内外部发展风险持续加大的双重压力下,保持了经济运行总体向好局面,其重要的一条就是通过减税降费,降低了企业成本、稳定了企业负债率(杠杆率),通过结构性改革释放了企业发展空间,通过资金有效配置弥补了发展短板。中央经济工作会议提出要继续坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,更多采取改革的办法,更多运用市场化、法治化手段,在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。这八个字的背后都与减税降费措施并由此改善的营商环境息息相关,与进一步落实减税降费成效不可分割。

  其次,减税降费是激发市场主体活力、促进形成强大国内市场的迫切需要。从经济学意义上讲,减税是要提高私人部门报酬率,从而刺激储蓄增加、利率下降和投资上升;低税率还可以鼓励人们增加劳动供给的数量和质量,促进企业生产者单位成本的降低和通胀率的下降,这就可以有效激发市场主体的活力。比如,通过2017年到2018年深化增值税改革和实施一系列面向制造业和中小微企业的减税措施,可以有效降低这些产业和企业的运营成本和负担;通过推进更为明显的降费,清理规范不必要的收费项目,并加大对乱收费查处和整治力度,为企业创造更多的政策红利。还比如,全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例,落实好6项专项附加扣除政策,将切实减轻居民税负,增强城镇居民消费愿望和能力,实现消费对经济增长的驱动力,从而提振市场信心,促进形成强大国内市场。

  再次,减税降费是促进实体经济转型升级、实现高质量发展的重要动力。按照党的十九大提出的建设现代化经济体系,实现高质量发展的目标,必须有实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同的现代产业体系支撑,必须构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制环境,而加快建立现代财政制度,全面实施政府预算管理,就是一个重要突破口。有效有力的减税降费不仅可以促进更多的资金资源从效率低下的公共部门转向高效的私营部门,切实提高全要素生产率,还有利于规范政府税收支出结构,倒逼政府职能转变,提高存量资金使用效率,从而用政府收入的“减法”,换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。

  白彦锋:我认同胡老师的观点。的确,从内因来看,过去更多的关注点是,减税降费是实施供给侧结构性改革、给企业降低运行成本的需要。但我认为,还忽略了两方面因素。

  第一,2001年我国入世以来,在外需推动之下,我国经济经历了一段时间的快速增长。然而,2008年国际金融危机之后,外需对我国经济的拉动作用大幅下降。同时,我国作为世界第二大经济体,不可能单纯通过外需来保持经济的快速增长。这样一来,内需就显得非常重要。就内需来看,又包括投资和消费等两个方面。由于我国有“集中力量办大事”的体制优势,因此,投资特别是基础设施投资一直比较稳定,问题可能是民间投资不够活跃。更大的问题还在于,由于近年来政府收入增速超过居民收入,使得我国居民消费相对不足也在很大程度上制约了我国经济的快速增长。从这种意义上说,推动更大规模的实质性减税,实际上是要助推我国经济未来可持续增长。

  第二,改革开放以来,我国经济的起飞主要经历了上世纪末期的简政放权“改革”和本世纪初的“入世”“开放”。就全国财政收入GDP的比重来看,经历了从1978年31.2%到1995年最低点10.27%的变化过程,可以说这是我国历史上真正发生过的、波澜壮阔甚至“矫枉过正”的真正的“实质性的大规模减税”,也对我国改革开放和经济发展产生了深远的影响。2017年,我国一般公共预算收入为172567亿元,占当年GDP827122亿元的比重仅为20.86%,似乎并不高。但是,从全预算口径来看,如果将政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金预算收入都考虑上,我国“大口径”的宏观税负高达35.67%,甚至超过了1978年改革开放之初的水平。尽管我们可以说,社会保险基金预算“取之于民,用之于民”,国家只是集中“代管”,缴费人退休之后仍然自己会受益,但是从2018年社保缴费收入由税务部门统一征收的社会反映来看,其客观上和心理上都构成了社会公众的负担,因此我国总体上减税的空间仍然“可期”。

  这样看来,目前我国似乎又到了一个需要通过“更大规模实质性减税”来推动经济发展的关键历史时间节点。

  蒋震:当前税制体系运行面临的重要矛盾在于结构性问题,税制结构失衡带来对市场活力的束缚和抑制,某种程度上影响市场充分发挥在资源配置中决定性作用。聚焦于问题导向,以改革优化、调整税制结构,构建统一市场的公平竞争环境,不断激活市场活力,特别是激活实体经济的活力,更好地抵御经济运行风险带来的影响,培育形成适应于现代化经济体系的高质量发展能力,推动整个经济社会从数量规模型向高质量发展转变,让税制改革转变发挥出富国强民的最大效能,是摆在我们面前的一项迫切任务和必要选择。

  当前经济下行的一个重要表现就是市场主体的活力不足,减税降费主要目的是激发市场主体的活力,让它们“轻装上阵”。与以往经济下行的重要特征相比,这一轮经济下行的市场预期处于低潮状态,市场主体的观望情绪较浓,减税降费对于稳定预期也会发挥重要的促进作用。而且,当前,新动能培育成绩斐然,新经济、新业态、新模式快速发展,在悄然改变社会经济运行格局,技术进步使得人类文明不断攀升,人类告别工业社会,正在跨入知识信息文明的新时代,供求双方的信息不对称在不断下降,灵活化、个性化生产逐渐形成,显著节约了社会交易成本。减税降费有助于顺应这种格局,更加促进新经济、新业态、新模式的发展,建立、完善支撑高质量发展的税制体系,全面提升新时代的经济社会发展能力。减税降费须“保持战略定力,增强发展自信”,要看到它是一个动态过程,切忌只看静态时点,减税降费效果的显现,需要一个期限,甚至需要一个较长的期限。

  “更大规模”地推进减税降费,空间在哪里

  中国经济时报:2019年更大规模减税降费还有多大空间?

  胡敏:按照财政部透露的信息,2018年我国减税降费在1.3万亿元以上,但由于各种原因,企业感觉不明显,在经济下行和外部风险冲击下,才有了2019年要“更大规模”地推进减税降费,那么空间在哪里、如何才能切实落地、让企业主体和人民群众有获得感?从现有减税降费的路径看,主要在以下四个方面。

  一是深化增值税改革可能释放的减税空间。2019-01-24起,增值税第一及第二档税率下调一个百分比,原适用17%和11%税率的,税率分别调整为16%、10%,减税在2400亿元。由于增值税是流转税,其下调以后居民和企业都可以受益。据测算增值税税率每下调1%,就可以减税约5000亿元左右。如果2019年能下调2%以上的增值税税率,就可以再减税1万亿元。按照2017年国内增值税和进口货物增值税、消费税达7.2347万亿元,略超当年税收总额的一半的规模测算,国内增值税和进口增值税、消费税的税率完全可以再降低3至5个百分点,就能够达到万亿元体量的减税目的。其中,还有对部分行业增值税期末留抵税额予以退还的措施,有专家估算,目前,我国留抵税款已达1.4万亿元左右,过大的增值税留抵税款事实上提高了企业的杠杆率和融资成本,尤其不利于高科技重资产企业,这里面也具有很大的操作空间。

  二是企业所得税进一步降低带来的减税空间。我国目前企业所得税税率为25%,企业所得税规模约为3.5万亿元,如果可以将企业所得税税率从25%下调至20%,就可以给企业部门减税7000亿元。之前,针对于高科技企业、创业企业和小型微利企业,出台了相关政策,延展了减半征收等以往税收优惠的深度和广度,比如,技术先进型服务企业税率下调至15%;对年应纳税所得额低于100万元的小型微利企业,实际所得税率下降至10%;还有,2018年至2020年底,将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策,由科技型中小企业扩大至所有企业,这些措施都为企业减轻税负带来了成效,但空间依然广阔。

  三是个人所得税进行更大调整带来的减税空间。今年开始国家由分类税制向综合税制转变,四项所得纳入了综合计税;个税起征点调整至5000元,减除费用统一按照5000元/月执行,并根据子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人六项专项附加综合定额扣除,现在的测算税收一年大致要减3200亿元。按照人大的决定,个税起征点调整也是与时俱进的,要实现中国经济从投资驱动转向消费和创新驱动,更大力度地给居民减税仍然是今后的政策选项。

  四是为履行扩大改革开放的承诺。从上年的减税规模情况看,估算进出口税收减免已占到全部税费减免总额的31.7%。有测算,若保持近两年我国进口同比增速不变,进出口税收减免还可能继续加码,现有进口税收的减税幅度在今年或在3900亿元左右。

  蒋震:当前,以减税降费为主旋律的财政政策仍然不会改变,过去一段时间内,我国在减税降费方面做了大量的工作,特别是在优化税制改革、降低间接税比重方面的趋势更是明显。营改增后,增值税制仍在不断优化、完善。2017年4月,财政部、国家税务总局出台《关于简并增值税税率有关政策的通知》,自2019-01-24起,简并增值税税率结构,取消13%的增值税税率;2018年4月,财政部、国家税务总局出台《关于调整增值税税率的通知》,规定原适用17%和11%税率的,税率分别调整为16%、10%。

  未来一段时间内,这一改革趋势会延续,以减税降费为取向的财政政策格局仍然会持续发力。下一步将围绕“减税降费”主基调,继续加大优化税制结构的力度,更加激活市场主体的投资、消费意愿与能力,让市场主体的获得感更加强烈。特别是系统、全面推进增值税改革,通过完善税制全面提升税制中性,在简并增值税税率、完善增值税进项税款留抵退税、清理增值税优惠等方面值得期待,阶段性降低增值税比重,同时辅之以完善直接税制度、提升直接税比重,是摆在我们面前的一项重要任务。总体来看,2019年减税降费的力度仍然会很大。

  减税降费的实质是政府改革,巨大的减税空间也在政府改革

  中国经济时报:对下一步减税降费措施有何展望与建议?

  胡敏:李克强总理一再强调减税降费要与简政相协同。从短期来看,减税降费是应对经济下行压力的应急财政措施,当从长远看,我国必须构建现代财政制度,形成良善的现代财政治理,最根本的是要“简政”。

  有数据表明:在1994年实行分税制以后,我国的税收高速增长。1994年,全国税收总额为5126.9亿元,2017年达14.436万亿元,增加了27倍,而1994年到2017年的GDP则增加了16倍。在一些年份,税收增幅是GDP增幅的两倍。到2019-01-24,政府财政存款在4.5万亿元左右,而机关团体存款则达到了28.3万亿元,两项加起来达到了32.8万亿元。税收的快速增长带来了巨额财政收入,但一定程度上也助长了政府花钱大手大脚,不少资金沉淀下来,不能藏富于民。

  还有一项数据可以侧面佐证:根据IMF的统计,2015年,我国财政中经济事务支出占比高达28%,约是美国、日本等发达国家的三倍左右,与印尼、泰国等新兴市场国家相比也约是其两倍左右。2016年,我国财政供养人员规模接近4300万人,平均每百万美元GDP供养财政人员3.8人,约是美国的4倍、日本的6倍。2019年,我国的财政支出规模估计会达到22万亿元,如果能够减少5%的经济建设或者行政支出,就可以释放超万亿元的资金用于减税。

  所以不少专家指出,减税降费的实质是政府改革,巨大的减税空间也在政府改革。所以,我也认为,在新起点上推进全面深化改革,着眼点还是政府要刀刃向内,敢于自我革命,政府能够精简一大步,人民获得感就能跨越一大步。

  白彦锋:当前“大规模实质性减税”应该加强协同,注重横向公平。

  2019年新年伊始,继2018年我国个人所得税综合征收改革迈出实质性步伐、全国人民都沉浸在填报六项附加专项扣除的喜悦之后,国务院常务会议就对小微企业推出了一批新的“一揽子”普惠性减税措施,这些减税政策可追溯至2019-01-24,实施期限暂定三年,预计每年可再为小微企业减负约2000亿元。

  可以说,面对错综复杂的国内外宏观经济环境,我国年初针对小微企业的一揽子税收优惠下好了全年的“先手棋”,也是确保2019年全年经济平稳运行的一记响亮的“当头炮”。但是,具体来看,这些减税降费的改革当中仍有可以进一步完善之处。第一,就小微企业所得税优惠来看,应税所得额100万元的小微企业实际税率5%、应纳税额5万元;但是应税所得额101万元的小微企业的实际税率为10%、应纳税额达到10.1万元,这里的“跳档效应”需要有关部门想办法“熨平”。第二,就小微企业适用的企业所得税和个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业适用的个人所得税经营所得税目来看,与小微企业应税所得额100万元以下适用的实际税率为5%、100—300万元之间适用的实际税率为10%不同,个人所得税经营所得税目年应税所得额9—30万元部分适用的税率高达20%、30—50万元部分适用的税率为30%、50万元以上部分适用的税率更是高达35%以上。可见,小微企业推出税收优惠之后,个人所得税经营所得税目适用的税率也应有相应进行调整的空间。

  蒋震:正确、客观看待以减税降税为主要内容的政策措施,目标要定位于全面提升高质量发展能力。减税